수도권 집값, 적극적 지역분산이 답이다

양은진/ 세무사, (사)부산플랜이사장

6.17 “주택시장 안정을 위한 관리방안”은 문재인 정부가 내놓은 스물한번째 부동산대책이었다. 이걸로 아파트값이 잡힐까? 아니나다를까 한달도 안되는 7월 10일 후속정책이 나왔다.
6.17 대책의 특징은 법인 소유주택에 대한 규제이다. 7.10대책은 30대를 겨냥한 특별분양과 보유세 및 거래세 전체에 대한 세율인상 계획을 특징으로 한다. 또한 수도권 주택공급 확대를 명분으로 초고밀개발에 대한 카드가 포함되어있어 걱정스럽다.
7.10 대책의 내용대로 법률이 통과되면 세율변화 폭은 상당하다. 2018년 말을 기준으로 보유세는 거의 두배 상승한다. 여기에 부동산가치 실제 상승폭이 반영되고, 실가반영율 상승이 추가되면 세부담은 두배보다 훨씬 클 것이라 추정된다. 예컨대 지정지역(주로 수도권)에 2주택 이상을 소유했다가 4년만에 가격을 54% 높여 2021년 6월이후에 판다면 보유세와 양도소득세 를 합하여 거의 67%에 이르게 된다.
이정도면 세부담의 양적 증가가 사실상 질적 변화를 이끌어내고 있다고 봐야 한다. 그렇다면 시민사회의 합의수준, 특히 무엇을 위한 과세인가에 대한 합의수준이 높아질 필요가 있다. 아파트값 상승의 우려는 아파트분양광고로 이익을 누려온 보수일간지에서조차 목소리를 내는 실정이긴 하다. 그러나, 세금이 과태료가 되어서는 안된다. 다주택자의 조세부담 증가이긴 하지만 조세 부담의 단기 증가가 이정도가 되면 조세저항이 뒤따른다. 조세저항이 명분과 결합하면 통치 기반을 흔들지도 모른다.
또 하나의 문제는 세율 인상의 방향성이 불명료하다는 점이다. 거래세는 낮게, 보유세는 강화한다는 게 대체로 동의해온 지향점이다. 보유세는 특히 토지보유세의 강화여야 한다. 7.10대 책에서 보유세가 강화되었긴 하나, 토지보유세의 증가는 미미하다.
한국의 대토지 소유자는 법인이다. 2018년 기준으로 개인이 소유하는 토지는 소득분위로 상위 10%가 전체토지면적의 77%를 소유하고 있다. 법인소유토지의 집중성은 더 심하다. 소득 분위 상위10%가 전체토지면적의 92.5%를 소유하고 있다. 주택이나 상가건물의 보유세는 임차인에게 전가하기 쉽지만 토지보유세는 전가가 어렵다. 아파트가격 폭등의 핵심은 지가다.참 여정부시절과 2017년 이후 아파트가격 폭등의 이면에는 유례없는 지가상승률이 뒷받침되어 있다. 토지분 종합부동산세율을 손대지 않은 점은 7.10대책의 결함이다.
나아가 눈에 띠는 점은 7.10대책이 고밀개발의 가능성을 열어두고 있다는 점이다 . 실소유자를 위한 주택공급 확대를 내세우면서 ▶도심 고밀개발을 위한 도시계획 규제개선, ▶3기 신도시 용적율 상향 ▶공공 재개발 재건축 방식사업 시도시 규제 완화 등을 검토가능 대안으로 만지작거리고 있다는 점이다. 이역시 우려되는 점이 아닐 수 없다.

차선의 이론, 펀더멘탈에 집중해야

정치가 정책을 망친다는 말을 한다. 정치인 장관들이 시민의 반응에 민감한 것은 장점이지만 단기적 성과 위주의 정책에 몰두하는 단점이 있다.
립시(R. Lipsey)와 랭카스터(K. Lancaster)가 소개하는 차선 이론(second best theorem) 이 있다. 여러 가지 개혁 조치를 추진할 때 비합리적인 측면들을 점차로 제거하는 점진적 접근법이 때때로 예기치 않은 문제를 일으킬 가능성을 설명하는 이론이다. 이미 1개 이상의 효율성 조건이 어그러진 상태에서는 가급적 많은 조건을 충족시킨다 해서 차선(second best)이 되는 것은 아니라는 것이다. 보다 근본적인 판갈이가 필요하다는 말이 된다.
펀더멘탈에 집중해야 하는 이유는 부동산광풍의 핵심인 현금부자의 부동산투자를 양도세와 취득세, 보유세로 못잡는다는 점이다. LTV, DTI 같은 금융규제로 현금부자의 투자를 못말린다는 점이다. 공급자우위시장에서 양도소득세는 매수자에게 쉽게 떠넘길 수 있다. 현금부자가 움직이고, 차입투자자가 움직이고, 그 뒤를 초조한 30대 실수요자들이 추격매수 하고있는게 현재의 시장이다.

정부자료를 보면 서울아파트의 30대 매수비중이 2019년 24%, 2020년 6월33%다. 따라서, 현금부자에 대해서는 세금으로 투자이익을 환수한다는 관점에 서야하고, 차입투자자는 세금으로 진입장벽을, 수요자에게는 주택공급 확대로 응답해야 한다는 것이다. 결국 고율의 세금이 먹히는 쪽은 차입투자자들이다. 그리고 이들이 실제 단기정책의 타겟이지만, 부동산 투자자의 리딩그룹이 아니라는 점이 단기 정책위주, 징벌적 과세의 확대가 갖는 한계가 되는 것이다.
부동산 가격변동의 하부에는 역대 최저금리와 과잉유동성이 있다. 자금의 현금화 가능성을 말해주는 M1/M2 비율이 2019년 10월 이후 계속 상승하여 2020년 4월 33.56%라는 역대 최고 수준을 기록했다. 여전히 불안한 기저 조건이다. 현금부자는 이런 조건을 바탕으로, 장기적 조 세구조, 택지공급제도, 선분양제도, 무엇보다 수도권집중이 낳은 주택수요 무한대의 조건 속에 서 유영하고 있는 것이다. 이 제도적 조건들은 이름하여 부동산공화국의 펀더멘탈이다. 이 문 제들에 집중하지 않는 한 집값 잡기는 실패한다.

토지공개념, 가까이에 있다

“제15조 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로써 정한다. 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. 공공필요에 의하여 국민의 재산권을 수용, 사용 또는 제한함은 법률의 정하는 바에 의하여 상당한 보상을 지급함으로써 행한다.”
이 낯익은 내용은 제헌헌법 제15조이다. 『부동산공화국 경제사』에서 전강수(2019)는 이 헌법이 초대농림부장관이었던 조봉암의 작품이라 설명하고 있다. 전강수는 한국이 2019년부터 지대추구 사회(rent-seeking society)로 변질되었음을 지적한다. 지대추구 사회는 토지공개념을 앞세워 개혁해야 한다. 언제나 그렇듯이 지금이 적기다. 더군다나 김종인이 보수야당의 대표라는 점도 덧붙여서 그렇다.
토지나 자연자원과 같이 사람이 만들지않는 것에는 공개념이 필요하다. 토지공개념은 사실 멀리 있지않다. 우선 소박하게는 토지사용의 공개념이 도시계획, 국토계획과 택지개발 과정에 실현되고 있다.
고(故)박원순시장은 ‘부동산국민공유제’라는 아이디어로 ‘부동산 공유기금’을 조성했다. 시장의 구상은 시가 환수한 부동산 불로소득과 개발 이익으로 기금 재원을 마련하는 것이다. 그 것으로 기업과 개인에게 토지와 건물을 저렴하게 공급하고, 공공임대주택을 확대하고 부동산 투기를 잡는다는 구상이다.
종합부동산세를 제대로 운영하여 토지보유과세가 이루어지면 현행 제도 하에서도 토지공개념이 구현된다. 그러려면 현재의 종합부동산세의 공정시장가액비율, 실거래가반영율이 계속 상승해야 한다. 노무현정부 당시 구상은 종부세를 통한 시장친화적인 토지공개념의 실현으로 보인다. 그러나 종합부동산세의 강화는, 목표가 명확하지 않으면, 조세저항을 극복하기 어렵다. 이재명경기지사는 부동산보유세의 1%를 기본소득 지급으로 연계하는 방안을 제시했다. 이것은 종부세 강화의 한계를 극복할 수 있는 대안의 하나다.

토지공개념은 시장질서와 배치되지 않는다. 그래서 사용가치를 공유하는 다양한 제도를 창조적으로 모색해야 한다.
전강수(2019)는 토지공공임대제를 제안하고 있다. 국가와 공공기관이 토지소유권을 갖고, 민간에게는 임대료를 징수하는 것이다. 토지이용의 자유, 사용권의 매매도 가능하다. 그래서 시장원리도 작동한다. 유사하지만 다양한 방식의 토지공공임대제가 전세계적으로 존재한다. 싱가포르와 홍콩, 핀란드, 스웨덴, 네델란드, 이스라엘.. 미국 뉴욕의 배터리파크시티는 토지공공임대제의 원리를 도시개발에 적용하여 성공한 사례다.

종부세의 강화와 더불어 질 좋은 공동임대주택의 공급

종부세가 강화되면 이것이 임차인에게 전가되어 임대료가 상승하고, 그러면 다시 집값이 오른다는 논리가 증세를 반대하는 사람들의 주장이다. 임대료가 전월세시장의 상황에 따라 움직인다면 종부세를 전가하는 것은 쉽지않다.
종부세가 강화되면 원리금상환능력과 더불어 세금부담이 주택 구입 의사결정의 중요한 변수가 될 수 있다. 질 좋은 임대주택이 많다면 주택을 매입하는 것이 아니라 임대주택으로 눈을 돌린다. ‘휴거’나 ‘빌거’가 아닌 안락한 주거와 주거환경이 보장된다면 공공임대주택은 아파트값 상승을 막는 방파제가 될 수 있다. 또한 질좋은 공공임대주택이 많으면 종합부동산세의 전가가 어렵다.
임대차3법이 발의되어 있다. 정부는 세입자 보호를 위한 ‘임대차 3법’도 이번 임시국회에서 반드시 처리하겠다고 벼르고 있다. 임대차 3법은 전·월세 신고제와 상한제, 계약갱신청구권제 도입을 말한다. 법이 시행되면 세입자는 4년 이상 임대차 기간을 보장받고, 집주인이 계약을 갱신할 때는 직전 임대료보다 5% 이상을 올릴 수 없게 된다.
임대차3법이 제 역할을 할 수 있을 지는 사실 미지수다. 임대차를 규제하면 임대인 우위의 시장에서는 임차인이 부담을 떠안게 된다. 현재 <그림1>에서 보듯, 임대료는 상승하고 있다.

전세시장 안정화를 위해선 임대주택공급이 충분해야 한다. 그러나 현실적으로 주택임대자는 월세를 선호하고, 실물 경기 침체와 일자리 감소로 인해 월세로 살아야 하는 수요자들이 늘어나고 있다. 결국, 종합부동산세와 주택임대차3법의 결과가 건물주 부담이 될지 임차인 부담이 될지는 공공임대주택의 충분한 공급에 달려있다.
이 문제가 해결되지 않으면, 다주택자 잡으려던 칼로 임차인을 잡게 된다.

후분양제의 확대

만들어지지도 않은 집을 미리 거래하는 선분양 제도는 다른 나라의 시장경제에서는 찾아보기 힘들다. 선분양제의 기원은 1970년대에 정부가 건설업체에게 이런 특혜를 주면서 소비자 보호를 위해 분양가격을 규제한 것이다.
선분양제는 분양이후 가격변동에 따른 위험을 매수자가 지게 된다. 건설사는 가장 경기가 좋을 때 분양해서 3년도 지나 완공한다. 준공시에 과잉공급이 되건말건 상관이 없다. 선분양제에서는 시장기능이 제대로 작동하지 않는다. 정보는 건설사에 집중되어있다. 정보비대칭하에 서 호가라도 높은 가격으로 형성되면 값이 잘 내려가지 않는다. 왜곡된 정보는 투기를 장기화 한다. 수도권집중도가 심하고, 개발가능한 택지가 적은 상황에서 부동산가치의 희소성이 높으면 이런 현상은 두드러진다.
반면 후분양제는 건설사가 가장 좋은 시기에 준공하게 된다. 그래서 위험은 건설사가 지게 되고 완공까지의 자금에 대한 이자부담도 지게 된다. 건설사는 소비자보다 예측능력이 뛰어나고 이를 통해 자연스레 물량조절이 이루어진다. 현재 경기를 보고 무조건 짓는 선분양과 달리 시장을 통한 공급량조절이 가능하다는 것이다.
주택공급량이 절대적으로 부족했던 1970년대가 아니라면 후분양제도의 확대가 주택투기를 막는다. 후분양제를 도입하면 규모가 큰 건설사만 시장을 독점한다고 하지만 다양한 금융수단을 동원하면 독점을 막을 수 있다. 중소건설사에 공공임대주택 개발을 위해 공공택지를 우선 공급한다든지, 부동산개발사업 투자 전용펀드 등 개발사업 규모나 형태별로 다양한 자금 조달 방법을 구사할 수 있다고 전문가들은 지적한다.
공공기관 중 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH), 경기도시공사가 단계적으로 후분양을 확대한다. 세 기관이 공급하는 공공주택 중 후분양의 비율은 2020년 30%에서 2021 년 50%에 이어 2022년 70%까지 올라간다.
국토부는 올해 4개 공공택지를 후분양하는 업체에 우선 분양할 예정이다. 주택도시기금 지원 대상 후분양의 공정률이 80%에서 60%로 강화되고. 대출한도는 확대되면서 금리는 인하된다. 후분양에 대해서는 대출보증도 총 사업비의 78%까지 확대되고 보증대상 제한도 없어진다.

수도권 집중 억제와 강력한 지역분산정책이 필요하다

수도권 일극 집중을 개선하지 않는 한 수도권집값의 폭발은 잡을 수 없다. 한국사회의 심하게 왜곡된 지역구도, 수도권 일극 집중으로 인해 끊임없이 중심으로 진입하고자 하는 수요가 존재한다. 종합부동산세 세수를 지역균형발전에 활용하고자 했던 노무현정부의 정책을 되새겨 야 한다.
정부의 주택정책은 실수요자와 투기수요를 구분하는 이분법 위에서 있다. 정부가 말하는 실수요자란 1세대1주택을 가정하는 것이다. 그러나 실제 주택에 대한 수요는 라이프사이클에서 직면하는 다양한 필요성에 따라 움직인다. 자녀의 성장, 자녀의 결혼, 노후 대비등 미래 거주를 위한 필요성까지 모두 주택 수요에 영향을 미친다. 지역에 사는 부모들은 아이들을 무조건 서울의 대학으로 보내야 한다고 희망하고 일단 서울에 자녀들이 진입하면 거기서 결혼하고 아이를 낳기 때문에 자녀가 중학교만 가도 형편이 허락하면 서울에 집을 사려한다. 수도권에는 좋은 일자리, 좋은 문화시설과 편의시설, 매력적인 공간들이 집중해 있다. 나아가서 자녀들이 장성해서 아이를 낳게 되면 이제는 부모들이 서울로 이사가게 된다. 다시 새 집이 필요하다.
비강남에서 강남으로, 경기도에서 서울로, 지방에서 수도권으로. 최근 동남권(강남4구)으로 이주하려는 수요에 대한 조사를 인용해보자. 1,038명의 유효 표본을 구축해 거주지역과 연령 별로 주택 수요자들의 인식을 조사했더니, 서울 동남권을 5년 내 구매희망 지역으로 꼽은 비율 이 전체의 42.6%에 이르렀다. 이미 도심 근처에 거주하는 가구를 제외하고, 도심으로부터 반경 25~50km에 거주하는 대기 수요 500만 가구만 치더라도 이들의 42.6%는 213만명, 총 85만 2,000가구다. 연간으로는 약 17만 가구에 이른다. 이 통계는 한국감정원에서 산정한 필요 주택 수 연간 8만 4,000호와 크게 차이난다.
수도권 부동산 거래의 동기는 많고 다양하다. 이런요인들이 수도권 아파트 가격을 올려놓는다. 게다가 서울의 아파트는 투자가치가 큰 상품이라, 해외에서 투자자금이 유입된다. 수요는 무한대가 된다. 적극적인 지역분산이 아니면 이 수요를 잠재울 수 없다.
최근 인구이동에서 나타나는 변화는 의미심장하다. <그림2>를 보면 최근 20년간 비수도권 에서 수도권으로 순전입은 감소 추세였다가 2017년 이후 증가하고 있다. 비수권에서 수도권이 동은 서울로의 순유입이 가장 많고 전입사유는 직업으로 인한 순이동이다.

2019년 수도권 순이동인구를 연령별로 보면 20대가 7만5593명을 기록했다. 20대는 지난해 전체 수도권 유입인구 중 78.9%의 비중을 차지했다. 이어 30대는 9595명, 10대 9002명, 80대 이상 1296명, 10대 미만 308명 등 순이며, 다른 연령대는 전출인구가 전입보다 많았다.
KDI보고서는 이것을, ‘인구 회귀’로 설명하고 있다. 정부가 2003년 6월 국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진 방침을 발표하고, 인구 분산 정책을 추진해왔지만 자녀 세대가 20대가 되자 대학 입학이나 취업을 위해 다시 수도권으로 복귀하는 ‘인구 회귀’ 현상이 나타나고 있는 것으로 추정한다. 20대들은 조만간 주택수요를 유발하는 연령층이다. 20대의 순유입변동흐름 과 수도권 아파트값 폭발시기는 대체로 일치한다.

수도권집중은 부동산 양극화를 의미한다. 부동산 양극화 심화로 서울과 지역의 자산 격차는 따라잡을 수 없을 만큼 커졌다. 충북과 강원, 전남 등도 단위 지자체 평균 공시지가는 1m²당 30 만원대(2018년 기준)로 서울(273만원)의 9분의 1 수준에 불과하다. 수도권 부동산 가격은 계속 오르고, 지역 부동산값은 떨어진다.
전국 228개 지자체 기준 소멸위험 지역은 2020년 4월 기준 105개(46.1%)로 절반에 육박한다. 2019년 기준 전국 20대 대학의 85%, 지역총생산의 52%, 상장기업 본사의71%, 연구개발 투자의 65%, 신규고용의 65%가 수도권에 집중되어 있다.

2008년 세계적 금융위기를 겪던 이명박정부 시기, 집값 부양을 위한 온갖 정책이 동원되었는데 이는 특히 수도권 과밀화를 촉진하는 방향으로 이뤄졌다. 수도권억제 완화정책은 확실히 이명박정부의 작품이다. 수도권 신도시 추가 지정, 그린벨트 해제를 통한 주택 공급은 지방 인구의 수도권 유입을 가속화하는 수도권 집중 정책이었다.
문재인정부하에서 지난해 국토교통부가 집값 대책의 일환으로 발표한 수도권 광역교통망 확충도 같은 맥락이다. GTX가 수도권과밀억제권역 바깥의 경기도권을 확실하게 연결하고 장악 하면서 중심집중은 더욱 가속화될 것이다. GTX는 도심 접근 교통비용을 줄여서 중심집중을 가 속화시킨다.
최근 수도권 규제완화의 주목할 주요쟁점은 리쇼어링 정책과 수도권 규제 완화다. △수도권 IT R&D 블랙홀(판교테크노밸리, 3기신도시, 반도체클러스터 등) △수도권 3기 신도시(그린벨트 규제완화 병행) △지식산업센터 수도권 집중(수도권총량제 예외) △수도권 낙후지역의 수 도권 범위 제외 △정비발전지구 제도 도입 △법인지방소득세 수도권 지자체 독과점 △수도권 규제자유특구 선점(평택지원 특별법 등) 등은 이명박정부의 정책을 계승한 대표적인 지방 죽이기 정책이다.
지난 60년간 정부의 국토계획과 경제정책은 국토공간의 재배치와 발전 속도를 결정한 주된 인자였다. 토지이용 규제와 건축법규를 비롯한 모든 법과 제도, 행재정을 통한 공공서비스의 질과 양의 차이가 지역에 사는 사람들의 삶의 질에 차이를 만들었다.
망국적인 수도권 집값 상승과 무주택서민의 좌절은 사실 기존정권들의 적극적 정책행위의 결과물이라 해도 과언이 아니다.
수도권의 주택수요를 분산하는 정책이 없이는 주택시장 안정을 이룰 수 없다. 재벌기업 건설사들이 지역에 대규모아파트를 지어 수천억을 금융기관을 통해 수도권으로 쓸어담는 동안 자본과 인재가 부족한 지역에는 노인층과 슬럼이된 배후거주지만 남는다.
좋은 일자리와 주거, 교육, 여가환경을 갖춘 지역사회를 만들 수 있도록 정부정책의 전환이 필요하다. 적극적인 고용 창출과 함께 국립도서관, 최상위 의료기관 및 교육기관, 공원 등 서울 수준의 생활인프라를 비수도권 중심도시에 적극적으로 공급해야 한다. 특히 최근의 20대 인구 수도권 순유입 증가를 저지하기 위해서는 교육기회의 균형정책이 필요하다. 국립대학 공동학 위제와 지방대학 육성정책이 현재로서는 가능하고 효과적인 지역분산정책이다.

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