부동산에 상상력을 허하라

양은진 / 경영학박사, 세무사

공동체의 토지정의

『부동산공화국 경제사』를 쓴 전강수교수는 공화국의 시작을 70년대 중반 박정희시대로 꼽는다. 현재의 주택과 부동산 개발의 틀은 이때 형성되었다. 몇몇 대형건설사가 시공과 시행의 이익을 뭉뚱그려 독식하는 구조를 말한다. 또한 주택도시기금과 같은 공공자금이 투입되었는데도 그 결과물인 주택개발이익은 건설회사나 소수의 집부자에게 돌아가는, 지금의 산업프레임을 말한다.
시민은 공급자위주로 조성된 부동산을 피땀 흘린 노동의 대가로 산다. 그보다 휠씬 싸게 살 수 있었을지도 모르는 일이다. 이나마 구매력을 갖추지 못하면 세입자가 되고, 반지하, 지하로도 가야하고, 비닐하우스에서 살기도 한다. 이런 사회를 강준만교수는 『부동산 약탈국가』라 이름지었다.
낡은 부동산 개발 프레임을 뒤집는 첫단추는 공급자를 바꾸는 것이다. 건물과 주택이 필요한 시민들이 스스로 기획˙개발하는 것이다. 지금은 직접 개발 사례가 적지만, 의미있는 변화들이 진행되고 있다. 사회적부동산을 형성하는 움직임이 그것이다.
사회적부동산이란 지역공동체가 주도하여 확보하고 또한 관리하여 공공의 이익에 기여하는 사회적 가치를 창출하는 부동산을 의미한다. 사회적부동산은 처음부터 고정된 것이 아니라 시민이나 공공이 활동하는 가운데, 사회적부동산으로 만들어진다. 여기서 핵심요소는 공유화(커머닝)과정이다.
공유화를 위해 법과 제도가 새로운 가능성을 열어주고 있다. 부동산 건설은 자금줄이 생명이다. 도시재생기금을 활용해서 자금을 조달할 수도 있고, 정부가 최근에는 모태펀드도 만들었다. 자금을 운용할 소셜 자산운용사도 있다. 크고 작은 사회적부동산 디벨로퍼들도 등장하고 있다. 사회적부동산 디벨로퍼는 공유화 과정을 안내하는 설계자라 할 수 있다.
토지는 이땅을 살아가는 모두의 것이다. 토지개발이익을 부동산보유세로 거두어서 주거빈곤층을 위해 사용하자는 계획은 옳다. 하지만 이것도 한계가 있는게 사실이다. 이제는 한걸음 더 나아가 사회적 부동산을 상상하자. 사회주택이나 주민에게 필요한 시설을 사회적부동산으로 건설하는 자금 조달, 소유형태, 운영구조에서 상상력을 동원하는 것이다.

커머닝은 상상력의 원천이다

주택이 필요한 곳, 에너지효율을 높이도록 건물리모델링이 필요한 곳에 사회적 부동산디벨로퍼가 찾아간다. 주민들이 참여하여 자금을 만든다. 사회적금융으로부터 부족자금을 대출받는다. 공공의 지원형태나 규모는 주민들이 원하는 사업의 공공성이나 공익성정도에 달려 있다. 그리고 이에 따라 부동산의 소유형태, 운영구조가 만들어질 것이다. 공공임대건, 지분소유형이건, 신탁 소유건 입주하여 살게 될 사람들이 시민자산(commons)화를 실행한다.
이과정을 요약하면 1>지역자산 공유 구조 설계 2>사회적 부동산 개발 필수요소 확인 3>주민투자 활성화와 자금계획 4>주민의 지역개발 역량 강화 5>지역자산 공유 구조확정과 관리가 된다. 이과정을 커머닝(공유화)이라고 할 수 있다.
커머닝(공유화)은 상상력의 원천이고 핵심이다. 커머닝이 커먼즈를 만든다. 시민자산을 만든다. 커먼즈는 공유된 자산을 관리하는 자기조직화가 핵심이다. 커먼즈 패러다임은 건설회사에 모든 것을 맡기는 낡은 부동산개발 프레임을 해체한다. 부동산이 필요한 시민들이 자금과 힘을 모아 부동산을 만드는 것이다.
여기서 한발 더 나아가자. 공유부동산을 만드는 시민들이 해체하는 것은 낡은 산업프레임만이 아니다. 토지개발이익을 소수의 손에 쥐어주는 낡은 세계관이다. 그것을 생산하는 낡은 거버넌스이다. 사스키아 사센(Saskia Sassen)은 세계적 규모로 진행되는 부동산독식과 거주인구의 축출(expulsions)을 지적하면서, “WHO OWNS THE CITY?”라 묻는다. 한국의 부동산도 예외가 아니다. 서울의 아파트는 일찌감치 투자상품이었다. 이제야말로 국경을 가로질러 부동산개발이익의 약탈을 일삼는 시장과 무능한 국가조직의 영향을 줄이거나 대체할 수 있는 거버넌스와 자조자급 계획이 필요하다.
데이빗 볼리어(David Bollier)는 기후정의, 협동조합, 지역식품시스템, 대안금융, 디지털 통화, 수평적 네트워크 생산, 오픈매뉴팩처링에 초점을 맞춘 운동들이 거너넌스와 자급이라는 탈자본주의 모델을 개척하고 있다고 지적한 바 있다. 이윤이 아니라 가계의 필요를 위한 생산과 소비, 상향식 의사결정 모델, 그리고 공유되는 부가 커먼즈의 바탕이다.

사회적 금융은 지역자산화의 마중물

주택이나 부동산같은 고가 상품의 건설과 판매에서 중요한 역할을 하는 것은 금융이다. 소비자가 ‘봉’이 되는 공급자중심 아파트시장의 중요요소는 선분양제다. 선분양제는 1977년 도입되었다. 아파트분양가 규제를 전제로 해서 소비자로부터 직접 무이자로 금융을 조달하는 방식이었다. 선분양제로 주택건설회사는 엄청난 이자소득을 얻었고, 소비자는 이자비용을 부담했다. 반면, 사회적부동산 디벨로퍼의 발목을 잡는 것도 금융이다.
첫째는 개발이 필요한 지역주민 스스로의 자주적인 펀딩이 우선이다. 소규모의 민간 자조기금도 활용될 수 있다. 관계형 금융(무담보, 무보증, 신뢰기반)에 기반을 둔 지역의 금융기관이 지역자산화의 중요한 지원세력이 될 수 있다.
한국사회가치연대기금에서 도움을 얻을 수 있다. 한국사회가치연대기금은 사회적 경제의 발전과 사회적 가치 확산을 위해 필요한 금융기반 조성을 하고 있는 사회적 금융 도매기금이다. 목포의 “건맥1879협동조합”의 시민자산화에는 소셜 펀딩과 연계한 ‘매칭 대출’(한국사회가치연대기금)이나 소셜 펀딩 대출 이자 지원(새마을금고)과 같은 사회적 금융 프로그램이 결합되었다. 한국사회가치연대기금은 안산의료복지사회적협동조합의 시민자산화 사업에도 참여해서 9000만원의 출자금을 납입했다. 사회적 금융이 시민자산화를 촉진하는 중요한 계기가 되고 있는 것이다.
올해 국토교통부는 도시재생을 위한 모태펀드를 조성했다. 주택도시기금이 200억 원을, 민간이 50억 원을 각각 출자해 최소 250억 원 규모의 자펀드를 조성할 계획이다. 국토부는 이달 안으로 한국벤처투자를 통해 모태펀드 내 도시재생 계정을 신설하고, 내달 중 운용사 모집공고 및 심사를 거쳐 오는 11월께 자펀드 운용사를 선정할 예정이다. 도시재생을 위한 모태펀드가 사회적 부동산을 만드는데 도움을 줄 수 있다.
한편 도시재생 특례보증제도도 도입되었다. 특례보증은 주택도시기금을 융자받을 때 융자금액 중 일부를 낮은 보증료율로 보증해 주는 보증상품을 의미하는데, 청년창업자, 사회적기업, 마을기업, 협동조합이 도시재생활성화 지역 내에서 창업공간을 마련하거나 상가를 리모델링하기 위한 목적으로 주택도시기금에서 “수요자중심형 융자상품”을 이용할 때 적용받을 수 있다. 심사기준은 사업 안정성, 사업 전망, 사업 적정성 항목 등이며, 보증료는 일반 보증상품의 평균 보증료율 0.92%에 비해 대폭 인하된 0.3%보증료율을 적용받게 된다.
앞으로 지역금융 역시 사회적 경제에 더 많은 역할을 해야 한다. 그러나 수도권이 아닌 지역에 더많은 사회적 금융의 기회가 주어지려면 도시재생 엑셀러레이터의 활동이 필요하다.

시민자산화를 지원하는 다양한 제도들

시민자산화를 촉진하는 데 중요한 영향을 미치는 것은 금융만이 아니다. 영국에는 2011년 제정된 ‘지역주권법(Localism Act)’이 있다. 이 법에 따라 정부와 민간이 소유한 토지와 건물을 지역사회 조직이 활용하는 ‘사회적 자산화’를 지원하기 위해 ‘공동체 자산 이전’과 ‘공동체 우선 입찰권’ 제도를 운영하고 있다.
‘공동체 자산 이전’은 정부와 지방자치단체가 소유한 토지와 건물을 공시가격 이하로 공동체 조직에 장기 임대해주는 제도다. ‘공동체 우선 입찰권’ 제도는 민간 소유의 부동산에 대해 소유주가 매매 의사가 있는 경우 공동체 조직에 우선 매입 권한을 주는 것을 말한다. 공동체 우선 입찰권은 지방정부의 ‘공동체 자산 목록’에 등록된 부동산에 한해서만 행사할 수 있는데, 주민들은 지역의 상점, 펍 등 민간 소유 부동산을 공동체 자산으로 지정해줄 것을 지방정부에 요청할 수 있다.
영국의 이 역사는 작은 정부, 큰 시민사회라 할 수 있는 지역공동체의 뿌리에서 가능한 것이다. 영국에는 지역주민들이 공동체를 조직하고 발전시키도록 돕는 ‘로컬리티’라는 단체가 있다. 그리고 공동체오거나이저((Community Organiser)가 있다. 오거나이저의 역할은 세 가지다. 각 마을에 가서 지역 주민들의 이야기를 듣고, 그들의 능력을 개발하고, 지역 사회가 직면한 문제를 찾아 주민들이 스스로 움직여 해결할 수 있도록 돕는 것이다. 오거나이저는 주민들의 의견을 모아서 ‘아젠다’를 형성한다. 오거나이저들은 보통 1년간 훈련을 받는 데 수료한 뒤에도 추가 훈련을 별도로 받는다고 한다.
미국은 1977년 이래 ‘지역재투자법’(CRA:Community Reinvestment Act)을 운영하고 있다. 법은 본래 특정 지역 상업은행들이 인종 구성에 따라 지역사회의 융자규모를 결정하는 행태를 개선하고자 만들어졌다. 법은 연방 금융감독기관의 은행에 대한 감독·심사 때 주민공동체 의견이 반영되도록 해 자연스럽게 지역사회에 복지주택을 제공하고, 융자를 통한 경제 개발이 이뤄지도록 하고 있다. 이 법에는 ‘금융업은 신용이 낮은 중,저소득층의 수요에 부응할 의무가 있다’는 취지가 담겨 있다. 지역재투자 관련 실적 평가와 보고 의무는 은행에는 큰 짐이다. 그럼에도 미국의 주요은행들은 이법을 충실하게 따른다. 오히려 지역재투자로 수익기반을 더욱 강화하는 은행들도 적지 않다.
‘지역재투자법’을 더욱 의미있게 만드는 것은 1998년 설치된 지역개발금융기관기금(CDFI) 이다. 지역개발금융기관기금(CDFI)는 금융기관의 지역사회 공헌을 의무화해 지역경제 발전과 빈곤문제 해소에 활용해 왔다. 특정지역에 진출하고자 하는 상업은행은 CDFI라는 시민사회조직을 통해 지역에 투자하게 된다. CDFI는 지역 진출 은행이 법에 의해 투자한 자금의 재원으로 빈곤, 환경문제, 에너지 전환 등 사회문제를 해결하고 혁신에 기여하는 프로젝트와 조직에 대해 특화해 투자 및 융자처를 결정한다. CDFI는 지역 주민에 대한 대표성을 갖는 민간단체 등이 속하도록 법으로 정하고 있기 때문에 해당지역에 꼭 필요한 투자처를 찾을 수 있는 시민적 역량을 가진 조직이다.

변화하는 도시재생사업과 새로운 가능성

획일적인 도시재개발은 지역주민들을 소외시키고 가난을 부채질한다. 최근 다양하게 진행되는 도시재생사업들은 과거 재개발 위주의 정비와 다르다. 도시에 사는 사람과 사람의 기억공간에 주목하는 도시재생은 시민자산화와 사회주택 건설을 촉진하는 새로운 계기가 된다.
도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(도시재생법)이 개정되어 시행되게 되었다. 개정 내용은 △총괄사업관리자 지정대상 범위 확대 △도시재생 인정사업 대상 명확화 및 대상 확대 △도시재생 혁신지구 내 건축물 공급 방법 개선 등을 주요 내용으로 한다. 법 개정으로 도시재생사업에 공기업(예를들면 LH공사)이 참여하여 신속하게 추진하여, 사업의 공공성을 확대할 여지가 커졌다.
도시재생의 대상이 되는 지역은 기본적으로 과거의 정비사업 대상지역과 비슷하게 주택이 노후화 되어 있다. 도로나 기반시설이 아주 불량하고, 필지가 정형화되어있지 않아서 독자적으로 사업을 하기가 상당히 어려운 지역인 경우가 많다.
특히 교통 접근성이 좋지 않거나 밀도가 높기 때문에 현지에서 주민들이 공동체를 활성화 해서 의견이 일치된다 해도 사업성이 부족하기 때문에 정비사업을 스스로 하기도 어렵다.
그러면 주민들이 공동체를 만들어서 역량을 강화하고 능력을 키웠다 한다 할지라도 사업성이 개선되는 것은 아니다.
사업성이 부족한 지역을 보완해야 한다. 부족한 사업성을 정부가 재정지원을 통해서 하든 또는 건축이나 도시계획적인 용도변경을 해주든, 어떤 공기업이 선투자를 해주든, 또는 미분양에 대해서 매입확약을 해주든, 보완할 필요가 있다. 이런 각종 인센티브가 결합돼 사업이 제시돼야만 비로소 지역이 정비되고 새로운 주택이 만들어질 계획이 선다. 그 역할을 LH가 하게 되리라는 점에서 법개정의 의의가 있다.

사회적 부동산 디벨로퍼의 역할

사회적 부동산 디벨로퍼의 역할이 커지고 있다. 부동산 디벨로퍼는 부동산 개발을 위한 용지 구입, 기획 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산, 사후관리까지의 총괄적인 업무를 수행하는 부동산개발 전문가다. 같은 토지라도 누가 어떤 생각을 가지고 개발하는냐에 따라 사업 성공여부는 달라진다. 입지여건과 주변상황을 분석하여 가장 적합한 상품을 기획하는 것이 그 임무였다.
사회적 부동산 디벨로퍼의 역할은 무엇일까. 지역주민의 꿈에 생명력을 불어넣는 기획자일 것이다. 주민의 요구를 조직하고 이해관계를 조정하여 함께 꾸는 꿈을 실현시키는 역할이 사회적 부동산 디벨로퍼에게 주어져 있다. 디벨로퍼는 주민투자 활성화를 위해 주민들이 손쉽게 투자할 수 있는 플랫폼을 마련하고 교육, 컨설팅, 가이드라인 작성 등 주민들의 전문성을 지원하는 활동을 준비해야 한다. 주민참여와 주민들의 지역개발 역량을 강화하여 자립적인 지역만들기에 나서는 사회적부동산 디벨로퍼의 활동이 긴요하다.
사회적부동산 디벨로퍼의 역할 가운데 하나는 사회적 부동산 관리업을 영위하는 사회적기업이나 소셜벤처, 청년기업 등 사회적 부동산 관련 스타트업의 창업을 촉진하는 것이다. 디벨로퍼 자신이 도시재생기업의 엑셀러레이터가 되는 것이다.
디벨로퍼의 활발한 활동을 위해 기존의 중소기업·벤처 창업 지원정책을 활용하면서도 새로운 지원이 폭넓게 이루어지도록 △사회적 부동산업을 크라우드펀딩 제한 업종에서 제외하여 원활한 자금조달 지원 △사회적 부동산에 최적화된 액셀러레이팅 프로그램 개발 및 액셀러레이터(창업기획자) 육성 등이 필요하다.
국토교통부가 올해 4월 확정해서 지방자치단체에 내려보낸 도시재생 뉴딜사업 가이드라인을 살펴보면 주민의 자발적인 참여를 강조하는 내용을 포함한다. 그럼에도 불구하고 지침은 도시재생현장지원센터를 통해 공무원이 주도하는 도시재생사업의 세세한 매뉴얼로 구성되어 있다. 도시재생사업을 위해 시민사회의 사회적부동산 디벨로퍼의 역할과 행정부서의 역할이 어떤 양상으로 전개될 지는 미리 짐작하기 어렵다. 다만 다시한번 도시재생 뉴딜사업이 부산의 관주도 사회적기업 인큐베이팅이 되지않을까 염려되는 바 크다.

현재 부산시의 도시재생 활성화 지역은 총 108곳이다.
부산시는 도시재생사업의 패러다임 변화 에 맞춰 ‘2030 부산광역시 도시재생 전략계획’을 수립(변경)했다. 이 도시재생 전략에는 향후 10년간 전략적으로 추진할 도시재생 활성화 지역을 지정하는 안이 담겨있다.
도시재생 활성화 지역 유형으로는 ▲쇠퇴한 산업기능을 회복하고 지역경제를 활성화하는 ‘경제기반형’으로 남구 우암부두 일원과 사상구 사상공업지역 등 7곳 ▲역사·문화·관광자원을 활용해 지역 상권을 활성화하는 ‘중심시가지형’으로 동구 부평깡통시장, 금정구 부산대학 등 16곳 ▲주민공동체 활성화와 골목상권 활력 증진을 위한 ‘일반근린형’으로 북구 덕천시장, 사상구 모라시장 등 25곳 ▲노후 주거지를 정비하고 생활여건을 개선하는 ‘주거지지원형’으로 중구 영주동과 서구 남부민동 등 44곳이 지정되어 있다.
부산시는 지역별 인구·사업체수·노후주택 등 쇠퇴지수와 잠재력 분석에 따른 우선순위에 맞춰 1~3단계로 구분해 2030년까지 매년 7~8개 활성화 지역에 국가지원을 받아 도시재생사업을 추진할 계획이다.

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