동남권신공항! 다시 새롭게 논의해야죠!

양은진 (사)부산플랜 대표 인터뷰

김해공항은 현재 포화상태다. 달리 말할 여지가 없다. “동남권 신공항”의제의 내용은 현재의 김해공항을 존치한 상태로 ‘관문공항’ 역할을 할 공항을 동남권지역에 새로 건설해야 한다는 것이다. “동남권 신공항”은 참여정부시기부터 공식적인 정책 의제로 설정된 바 있다. 이명 박대통령도 대선시기에 동남권 신공항 건설을 공약으로 내세웠다.
동남권 신공항이란 의제의 배경에는 김해공항 여객수요의 자연성장 예측이 있었으나, 현재의 실정은 예측 수요를 초과하고 있다. 2016년 영남권 신공항 입지평가 최종보고서는 국제선 이용객 1000만 명 초과시점을 2025년으로 예측했다. 그러나 김해공항은 2018년말 즉, 예측 보다 7년 앞서서 1000만 명을 돌파하면서 잠재력과 미래 수요를 입증했다.

“동남권 신공항”의제는 2016년 6월 사전타당성 조사용역을 수행한 파리공항공단엔지니어링(ADPi)이 김해공항 확장으로 대안을 낸 이후, 심각한 저항과 논란을 거듭한 끝에 총리실로 넘어가 있다. 자칫 김해공항 확정으로 결론이 나버린다면 “동남권 신공항”의 내용인 관문공항 건설이란 과제는 무산될 것으로 보인다.
지난해 “신공항과 자립적 연대경제 구축방안”이란 주제로 연구용역을 발표했던 “부산플랜”양은진대표(동서대겸임교수, 세무사)를 찾아 동남권신공항을 보는 또다른 시선을 살펴보고 연구결과의 개요를 이번 호 특집으로 싣는다.

우선 신공항 얘기 전에 부산플랜에 대한 간단한 소개부터 해주시죠.
부산플랜은 지난해 6월 창립한 시민단체입니다. 사회적경제의 활성화나 지역문제의 해결을 위해 시민사회가 이니시어티브를 발휘해야 한다고 생각하여 만든 단체입니다. 로컬리티, 지역 우선, 사회적경제 활성화, 시민사회가 주도하는 지역연대경제의 형성, 이런게 키워드였는데 지금은 사회적경제 활성화에 집중하고 있습니다. 사단법인으로 전환중이고요.

부산플랜에서 동남권 신공항과 관련해서 연구용역을 발주하셨잖아요? 그 얘기 해주시죠. 공항문 제에 관심을 갖게 된 배경, 그리고 용역을 발주해서 적극적으로 논의에 뛰어든 배경.. 이런 것들 말입니다.
부산플랜은 출발 당시부터 이 의제에 관심을 가졌습니다. 개인적으로 보면 직업이 세무사라서 사업하는 분들과 대화를 많이 하는데, 모두 공항이 터져나가고 있는 현실을 지적하지요. 그리고 모두 공항을 새로 지어야 한다고 하고. 24시간 공항 아니면 이용하기 불편하다, 김해공항 확장은 말도 안된다… 이런 이야기들이죠.
지난 2월부터 부산플랜 발기인 모임을 몇차례 하면서 우리가 이 의제를 다루어보자. 심지어 모금을 해서 연구용역을 발주하고, 한번 따져보자고 하는 의견에 이르게 된 것입니다.

진보성향 시민단체에서 공항 건설을 하자든가, 이것을 적극적으로 의제로 제기하는 것은 생소한 일이라고 할 수 있습니다. 어떻게 생각하시는지?
부산플랜의 공항 논의는 상당히 의미있다고 생각합니다. 그간 진보적인 시민운동진영은 개발과 건설에 대해 환경파괴, 토건사업, 반대운동으로 가는 연쇄반응을 공항문제에 대해서도 나타내었습니다. “시민들이 연간 해외여행을 몇 번 가는가? 그건 인천까지 가서 인천공항 이용하면 되지않나?” 이런 생각입니다. 여기까지는 맞는 이야기입니다. 그런데 중장거리 노선에 대한 시민들의 수요가 어쩌다 한번가는 해외여행에만 있다면 김해공항 항공수요가 이렇게 폭증하지는 않습니다. 부산의 작은 화장품제조업체, 1인기업들도 무역을 하고있고, 글로벌 경제의 구성원으로 항공수요를 만들고 있는게 현실입니다. 박람회도 가고 시장조사도 나가고 거래처방문도 합니다. 이건 인정해야 합니다. 24시간 공항이어야 한다는 요구도 사업상의 필요에서 나오는 것이지요.
공항의 수요 증가를 예측하면서 대응하는 것이 시민단체의 고유 역할이라 생각하지는 않습니다만 고려해야 할 사항이지요.
다만 우리는 내가 사는 도시에 대한 꿈을 나누고싶은 것입니다. 저는 달리 기억하는 흙냄새 나는 고향이 없어요. 태어나고 기억하는 것은 아스팔트죠. 하지만 나는 이도시에서 꿈을 꿉니다. 부산항 전체를 내려다볼 수 있는 곳에 올라가서 내려다본적 있어요? 부산항이 얼마나 아름다운지… 다만 해안가의 삐죽한 초고층건물이 눈에 거슬리긴 하지만.
게다가 남북이 평화롭게 오갈 수 있는 상황이 되면 이 꿈은 더 화려해지는거죠. 소위 동북아 평화경제의 꿈. 유라시아철도를 달려 파리에 가 닿는다고 생각해보세요. 그옛날 고선지장군이 말 달려간 실크로드를… 가도가도 끝없는 대륙을 달리는 꿈. 부산은 거대한 대륙의 시작이고 종착점입니다. 부산에서 배를 내려서 철도로 화물을 실어나르면 물류비용이 엄청나게 줄어든다고 합니다. 해운물류가 폭증하면 통행수요도 크게 증가하는 거죠. 항공수요는 폭발하죠. 부산은 더이상 변방이 아닙니다. 일본은 정말 섬이 되고요.

이것은 인문학적으로도 의미심장한 겁니다. 공동체에 대한 철학이 달라질거라 생각합니다. 우리의 인권감수성이 지금보다 훨씬 예민하게되는 것이죠. 하나의 대륙이잖아요.. 기차를 타고 가서 이름 낯선 역에 내리더라도 두려움없이 마주치는 얼굴은, 모두 우리라는 공동체의 일원이 될 것입니다.
이것은 적어도 10년 이내 마주칠 현실이 될 겁니다. 그러나 우리가 준비하지 않는다면 그 역시 남의 일인 거죠. 동북아 평화경제의 꿈은 남의 일이 될 거라고 생각합니다. 부산은 작은 도 시가 아닙니다. 소도시, 소비도시가 아닌데 지나치게 소박한 전망에 머물 수는 없잖아요?

사실 공항 건설을 도시마다 앞다투어 진행하면서, “공항은 예산낭비를 가져온 돈먹는 하마다.” 이런 말도 있었는데 어떻게 생각하는지?
도시마다 공항건설에 나서는데는 사실 개발의 “경로 의존성”에 대한 학습효과 때문이라고 합니다. “과거에 지나온 경로가 미래의 진행방향을 결정한다”는게 경로효과인데요. 제 친구가 “대한민국예산을 읽는 14가지 코드 중 하나”(정광모, “또파? 눈 먼돈 대한민국예산” 시대의창 간행)라고 언급한게 이 경로의존 효과입니다.
경부고속도로를 봅시다. 모든 국민은 경부고속도로로 인한 경로의존 효과를 제대로 보았다는게 저자의 주장입니다. 이 책의 내용을 잠시 인용하면, 1970년 전북권의 인구는 249만명, 광주 전남권의 인구는 410만명이었는데, 2004년이 되면 전북권은 184만명으로 26퍼센트의 인구가 줄었고 광주전남권은 330만명으로 21퍼센트가 줄었습니다. 반면 경부축인 부산권은 같은 기간 512만명에서 778만명으로 52퍼센트가 늘었고, 대구권은 466만명에서 523만명으로 12퍼센트가 늘었습니다. 수도권(서울, 경기, 인천)은 912만여명에서 2,305만명으로 무려 252퍼센트나 늘었습니다. 수도권은 경부고속도로 경로의 최종승리자였다고 할 수 있는데, 만일 경부고속도로 대신에 서해안 고속도로를 먼저 놓았다면 어떠했을까요?
그런데 사실은 이 상상이 불가능하다고 봅니다. 왜냐하면 경부고속도로 건설 역시 일제가 만들어놓은 도로망을 따른 경로의존성의 산물입니다. 경인선이 1899년. 경부선이 1905년 개통 되었습니다. 일제는 식민지 병참기지의 물자를 나르기위해 경부선철도를 놓은 후 바다길 관부 연락선을 개통하고, 이것을 일본의 철도망으로 연결했지요. 식민지조선에 형성된 그 경로를 따라 경부고속도로가 놓였다고 봐야할 것입니다.
경로의존 현상으로 어떤 경로가 고착화되고나면 새로 참여하는 집단이 시장을 차지할 가능성은 거의 없습니다. 공항, 항만, 철도, 고속도로 등 주요 간선교통시설을 중앙정부가 계획해서 건 설하여 지금까지 지역 발전을 좌지우지해온게 우리 현실입니다. 현재의 대한민국 경제지도, 자 본의 공간 경영전략, 소위 입지조건을 만든 것은 중앙관료들이죠. 그리고 지금 이들이 동남권 신공항의 결정권을 쥐고서 경제적으로 옳다 그르다 수익성이 있다 없다 하고 있는 거잖아요.

관문공항이란 말도 이제와서는 부산이나 소위 “지방”에서 주장하고 있는거 아닌가요?
그렇지요. 중앙관료들이 국토계획, 교통계획에서 “공항의 위계구조”라 이름하여 설정하는데, 국토부의 제2차 공항개발중장기종합계획(2000-2020)에서는 공항위계를 중추공항, 관문공항, 지역거점공항, 지역공항으로 구분하고 있었는데, 제3차 공항개발중장기종합계획(2006-2010)부터 관문공항이라는 말이 위계에서 제외되었습니다.(박영강, “동남권 신공항 경과와 쟁점”참고)
인구 5천만의 나라에서 인천공항이 중추공항이고 이거 하나만 제대로 키우면 된다는 발상 아닐까요? 관문공항이라고 할만한 경제적 가치를 부여할 필요가 없다는 거죠. 중앙관료들의 눈 에는.
이 사람들 사고에는 지역불균등이니 균형발전이니 이런 개념 없다고 봅니다. 국토교통부 누리집에서 정책자료에 들어가 “균형발전”이라 키워드를 입력해보면 검색되는 자료가 없습니다. “국가균형발전위원회”로 다 몰았나 봅니다. 그러니까 “균형발전”이란 문재인정부가 추진한 일시적인 의제인 것이지 지속적으로 추진하고 점검하고 일상적으로 수행하는 행정에는 이 시각이 없는 거죠. 중앙관료의 행태를 보면 문재인정부가 국가균형발전이란 의제를 중시하고 있는 건지도 사실 의심스럽습니다. 실제로 중앙정부 관료들이 무언가 할 의지가 없다고 생각하죠.
그런데 이같은 중앙관료들의 사고야말로 시대착오적이라 생각합니다. 지속가능성이란 개념이 국가 전략영역에 들어온지가 벌써 20년이 다돼가는데 환경문제로만 좁혀서 생각합니다. 그야말 로 지속가능성을 수박겉핥기 흉내내는 거죠. 지속가능한 국토계획에 대한 개념이 없습니다.
국토부의 관료들은 좁은 국토 안에서 무슨 수도권 일극집중을 문제 삼냐… 국토 전체가 수도권이 되면 되는거 아니냐는 안이한 생각을 하고 있습니다.
그러면 가까운 인천을 두고 생각해봅시다. 인천은 수도권 광역시. 서울 옆에 있는 광역시입니다. 인천은 2014년에서 2017년간 실업율이 4년 연속 전국1위였습니다. 주민생활만족도 조사가 최하위였고 자살율은 2016년 특광역시중 최고였고요. 2017년 1인당 복지비가 최저수준이 었어요. 2018년 기준으로 인천 GRDP(지역내 총생산)는 특별ᆞ광역시 중 2위지만 개인소득은 1755만원으로 6위이고, 인천의 역외소비율은 53%로서, 지역의 부의 절반이상이 외부에서 소비되고 있습니다.
인천은 서울공화국의 그늘입니다. 빛나는 서울을 위한 그림자요. 인천공항은 인천시민의 것 인가요? 과거에 이부망천이라는 말을 썼다가 혐오의 대상이 된 국회의원을 기억하지만, 인천 의 현실이 그렇다는 거였습니다. 국토부 관료들 말 믿고 그냥두면 국토전체가 함께 잘사는 수도권이 되는 게 아닙니다. 국토전체가 서울공화국을 위한, 혹은 강남을 위한 그늘이 되는 것입니다.

동남권 신공항이 지역 입장에서 중요한 사안일뿐 국가예산을 투입해야 할 타당성이 있다고 할 수 있는지?
지역균형발전은 국가경쟁력입니다. 동남권신공항 건설은 국가사업으로 추진해야 할 필요가 있는 사업입니다. 지방소멸의 시대를 눈앞에 두고 있는데 지방소멸의 재앙은 지방만 불행을 떠안는게 아닙니다. 지방소멸이란 수도권이 초고밀의 심각한 재앙을 떠안는 걸 말하는 겁니다. 수도권은 최악의 에너지와 환경문제를 떠안게 되는 거죠.

한국은 국가별 1인당 GDP 순위(명목, 2018년 10월기준)로 세계에서 11위의 나라입니다. 그리고 2018년 기준으로 세계에서 일곱 번째로 무역규모가 큰 나라입니다. 이런 나라에서 수도권에만 1개의 중추공항을 두고, 물류중심, 경제중심, 문화중심, 교육중심, 행정과 정치 중심을 모두 수도권 일극 중심으로 영원히 가져가겠다는 발상이 가당키나 한 것인가요? 영혼이 없는 관료적 발상이 아니면 있을 수 없는 일이죠. 적극적이고 장기적이며 일관된 균형정책이 없는 한 지방 소멸의 미래는 눈 앞에 닥칩니다.
지금은 국가재정에 대한 생각이 바뀌고 있는 시기가 아닌가요? 과거에는 국가재정을 자본, 대기업을 위한 사업에 들이부었다 해도 과언이 아닙니다. 뒤돌아보면, 국가적 SOC 건설의 최대 수혜자는 재벌그룹이었고, 부동산 부자들입니다. 국가재정만이 아니라 지방재정까지 다 동원합니다.

2008년 이명박정부는 2008년 이후 소득세와 법인세 감세를 단행했는데 이로 인해 각 세액의 10%로 부과하는 지방소득세의 감소를 가져왔습니다. 감소로 인한 지방세수의 감소는 2008년-2012년간 세입에서 총 30조원 이상으로 추계되었습니다. 중앙정부가 확장적 재정지출정책을 수행하면서 지방재정까지 동원한거죠.
그런데 지금 청년수당, 소득주도성장을 위한 여러정책, 기본소득에 대한 재정지출을 생각해보면 과거에는 소비적 지출로 보았던 이전지출을 재정으로 수행하는 거잖아요. 자본, 대기업에 직접 투자했던 부분을 노동, 가계에 투자하고 있는거죠. 이것이 비생산적이라고 할 수 있나요?

그럼 과거에 보조금 지급은 물론 세액공제와 세액감면 소득공제. 이런 것 까지 포함한 대규모 감세정책이 국민경제 성장과 고용에 기여했다는 증거는 있어요? 여전히 감세정책의 효과는 의심스럽다는게 학계의 중론입니다.
지역균형 발전을 위한 지출과 투자에 국가재정을 듬뿍 쏟아붓는게 무슨 잘못이 있나요? 시빌미니멈을 위한 투자는 원래부터 국가의 몫이잖아요.
저는 지역에 공항을 건설해야 할 이유를 당장의 국가적 경제성과 합리성에서 찾는 논리가 잘 못되었다고 생각합니다.

이제 다른 이야기를 하지요. 공항을 시민공동자산(Commons)이라고 제기하는 것은 현실적으로 어떤 의미를 갖는것이지?
공항이 시민공동자산(Commons)이라는 말에 아니라고 할 사람은 아무도 없지요.
다만 ‘커먼즈(Commons)’는 과거에는 물리적인 공간 또는 시설만을 의미하는 개념으로 인식되어 오고 있으나, 데이비드 하비같은 사람들은 이 개념이 지향하는 공공성에 기초한 새로운 공동체의 ‘관계’와 ‘룰’에 집중합니다. 동남권 신공항을 ‘커먼즈’로서 인식하고 또 이를 현실화 하려면 신공항의 입지선정과 운영방식에 관한 합의 과정에서 시민자산적 ‘관계’와 ‘룰’이 고려되어야 합니다.
부산플랜이 발주한 연구용역의 성과는 바로 이같은 문제에 대한 제안을 담고 있다는 점을 자랑하고 싶고요. 시민자산적 ‘관계’와 ‘룰’이 고려된다면 우리는 대개 다음과 같은 문제들이 논점이 되리라 봅니다.

첫 번째 논점은 공항 건설과 같은 대규모 공공사업의 대기업 독점 현상을 어떻게 볼 것인가 하는 것입니다. 대형 건설사가 수주하게 되고, 이들과 거래하는 자재업체나 하청관련성을 갖는 업체들이 수혜자가 되면 지역에는 생산유발효과가 남지않는 겁니다. 특히, 대형 사회적 간접자본의 경우 그 건설이나 운영을 통한 수익이 해당 지역으로 재투자되지 않으면 지역경제 살리기 또는 지역균형발전에 기여하지 못 하기 때문에, 이에 대한 공공적 관여가 중요한 것입니다. 공공적 관여로 어떤 대안을 준비할 수 있는가 하는 과제를 해결해야죠. 이 대안으로 우리 연구팀 은 지역재투자법을 내놓습니다.

두 번째 논점은 공항 건설 운영 과정에 있어서도 지역공동자산인 동남권 신공항의 부가가치 와 생산유발 효과가 동남권 지역에 골고루 퍼져나가도록 거버넌스를 구축하는 문제입니다. 지 역과 지역, 자치단체와 주민, 관리자와 노동자가 모두 호혜적 관계와 이익을 나누는 민주적 운 영 방안을 찾아야 합니다. 즉, 거버넌스의 문제가 쟁점이 됩니다. 우리의 연구팀들이 바로 이 문제, 공항의 개발과 주변의 변화, 그리고 확장되는 다양한 사업에서 환경보전과 합리적 이용 에 관한 이슈들, 그리고 노동자와 관계자들의 복지, 문화, 교육 등 지속가능한 기업의 가치창출 을 위한 운영 대안을 내놓으리라 생각합니다.

세 번째 논점은 지역산업과 공항 건설의 관계에 대한 생각입니다. 남종석 교수가 국제신문 칼 럼에서 밝힌 바 있는 생각인데요, “동남권 신공항의 문제는 수요자의 편의 측면만이 아니라 미 래 항공산업의 측면에서도 논의돼야 한다”고 했던 이야기요.

동남권의 미래를 새롭게 만들 수 있는 항공기 수리, 부품산업과 같은 산업 생태계를 적극적으 로 고려해야 한다는 제안입니다. 이부분 우리 연구팀도 인용하고, 주목하고 있는 논점입니다. 인천항공산업 클러스터 등의 사례를 참고해 사천이나 진주에 형성된 항공우주산업단지와 시너 지를 낼 수 있도록 부지와 관련사업을 고민해야 할 것으로 보고 있습니다.

감사합니다.

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