‘교육격차’의 문제점과 해소방안

-교육불평등과 교육소외가 없는 세상!-

박두식/ (사)부산플랜 연구원

왜 ‘교육격차’가 문제 인가

우리나라에서는 추격 산업화, 급격한 정보화 및 도시화로 인해 계층 간 ‘소득격차’가 점점 더 심화되고 있다. 이러한 ‘소득격차’는 학생 간, 학교 간, 지역 간 ‘교육격차’로 이어지고 있으며, ‘교육양극화’를 넘어 사회양극화를 초래하는 주요한 원인이 되고 있다. 이는 어제 오늘의 일이 결코 아니다. 우리나라뿐만 아니라 전 세계적으로도 사회양극화, 소득격차, ‘교육격차’는 매우 중요한 화두가 되고 있다.
2000년대 들어 우리사회에서 많이 회자되고 있는 소위 ‘흙수저’(돈도 배경도 변변찮아 기댈 데가 없는 사람을 가리킴), ‘은수저’ 및 ‘금수저’(*돈 많고 능력 있는 부모를 둔 사람을 가리킴) 등 ‘수저계급론’은 학력·계층·직업의 대물림 또는 계급의 재생산 구조가 착화되고 있음을 대표적으로 상징한다. 다시 말해, 부모세대의 사회·경제적 지위가 자식세대의 사 회·경제적 지위에 절대적인 영향을 끼치고 대물림되는 사회현상들이 매우 심각한 증상이 다. 이는 최근세대로 올수록 ‘대물림 현상’이 더욱 굳어져 이제 ‘개천에서 용 나는 사회는 사라졌다’는 사실을 잘 뒷받침하는 실증적 증거이자, 실력·노력보다는 부모의 배경에 따라 자식의 장래가 결정되는 기이한 현실을 말한다.
또한 상속 등을 통한 세대 간 부의 전이는 개인 간 소득격차에 중요한 역할을 하고, 나아 가 부모의 사회・경제적 지위에 따른 ‘교육격차’의 심화는 취업 및 임금격차의 확대로 이어 지고 있어, 현실은 ‘교육 불평등’이 더욱 심화되고 있는 매우 우려되는 상황이 아닐 수 없 다. 이른바 ‘산업화세대’(1940년생~1959년생)와 ‘민주화세대’(1960년생~1974년생)를 거 쳐 ‘정보화세대’(1975년생~1995년생)로 넘어오면서 학력·직업·지위의 대물림과 계층의 고착화 현상이 더욱 두드러지게 나타나고 있다는 사실이다.
우리사회의 ‘교육격차’ 문제가 본격적으로 쟁점화 되기 시작한때는 2000년대 초반부터 다. 게다가 IMF 이후 소득양극화가 더욱 심화되었고, 빈곤층, 사회적 약자 등 취약계층이 급격하게 확대되고 있는 추세다. 이러한 소득격차는 교육, 주거, 문화 등 다양한 부문에서 계층 간의 이질화 현상을 촉진하여 사회양극화를 더욱 심화시키는 요인이 되고 있다. 특 히, 교육취약계층은 교육기회를 적절히 제공받지 못하거나 소외되는 경우가 발생하고 있 으며, 이는 결과적으로 소득계층 간 사교육비지출 등의 불균형으로 이어져 빈부의 대물림 이 고착화되는 요인으로 작용된다는 사실은 이미 상식이 되어버렸다.
문재인 정부도 이에 발맞추어 국정운영 5개년 계획을 통해 ‘국가가 책임지는 보육과 교 육’을 국정전략으로 설정하고, ‘교육의 희망사다리 복원’ 등 다양한 국정과제를 제시하고 있다. 앞으로 교육을 통한 계층이동 가능성을 확대하기 위해 다양한 정책적 노력이 경주되 길 바란다.
언제나처럼 ‘교육격차가 점점 확대되고 있다’는 문제의식과 심각한 시대적인 상황에 기 초하여 초・중・고·대학 그리고 노동시장을 포괄한 ‘교육격차’ 실태를 실증적 분석 및 ‘교육 격차’ 해소를 위한 정책적인 개선방안을 마련할 필요성이 절실하다. 초・중・고의 ‘교육격 차’ 실태를 분석하기 위해 ‘초・중・고 학교급별 소득계층에 따른 교육격차 추이 분석’과 ‘부모의 사회・경제적 지위가 학업성취 변동에 미치는 영향’을 분석하고, 대학진학과 대학경 험 및 노동시장에서의 격차를 분석하기 위해 ‘부모의 사회・경제적 지위가 대학진학 격차 에 미치는 영향’과 ‘부모의 사회・경제적 지위가 대학경험과 노동시장 지위에 미치는 영향’ 을 체계적으로 분석하여 ‘교육격차’를 해소하기 위한 정책적인 방안을 개발하여 입안하는 등, 교육 현장에 기초한 교육정책과 제도적 입법이 신속하게 이루어져야 한다.

‘교육격차’ 이해 및 해소를 위한 시도와 그 한계

‘교육격차’ 이해
‘교육격차’의 개념을 사용·논의함에 있어 ‘교육소외’ 및 ‘교육 불평등’ 등 유사한 개념들을 함께 고민해야 할 필요가 있다. ‘교육 불평등’과 ‘교육소외’는 유사하게 보이고 긴밀히 연관 되어 있지만 동일한 개념으로 단정하기는 어렵기 때문이기도 하다.
‘교육 불평등’은 개인, 가정, 지역, 사회・경제적 요인 등으로 상대적으로 열등한 교육여건 에서 교육을 받음으로써 교육결과의 불평등이 발생하는 현상을 말한다. 이렇듯 ‘교육 불평 등’은 상대성에 기초하여, 교육의 기회 배분 및 교육운영 과정에서 적용되는 원칙과 기준 의 공정성에서 나타난다. 예를 들면, 교육기회의 배분이 불공정한 기준에 의하여 이뤄지고 그 결과 교육기회를 얻지 못하는 문제가 발생한다면, 이는 ‘교육소외’ 현상으로서 ‘교육 불 평등’에 기인한 것으로 볼 수 있다. 하지만 교육기회의 배분이 공정한 기준에 따라 이뤄진 다고 하여도 ‘교육소외’가 나타날 수 있는 여지는 남아있는데, 이는 교육기회 자체가 학습 자에게 유의미하지 못하거나 교육공급자의 절대적인 공급능력이 제한되어 충분한 교육기 회를 제공하지 못하는 경우 등이 해당된다고 하겠다.
‘교육소외’는 “정상적인 교육 기회를 통해 자신에게 필요한 학습경험을 갖지 못함으로써 자신이 지닌 잠재능력을 제대로 개발하지 못하여 정상적인 성장의 길을 걷지 못하고 그로 인하여 삶의 질이 향상되지 못하는 현상”으로 정의할 수 있다. 여기서 정상적인 교육의 기 회를 제공받지 못한다는 것은 자신의 성장을 극대화하기 위한 교육적 요구에 부합되는 학 습의 기회를 갖지 못하는 것을 의미한다. 이러한 ‘교육소외’의 유형으로는 교육기회의 접근이 제한되는 경우와 교육 부적응, 교육기회 공급의 불충분을 들 수 있다. ‘교육소외’는 ‘교육 불평등’이 시정되는 경우, 소외가 일부 해소 또는 완화될 수는 있어도 모든 교육소외 현상이 해소되는 것을 기대하기는 어렵다.
‘교육격차’는 일반적으로 “사회, 경제, 문화적 요인으로 인하여 발생하는 개인・ 집단・지 역 간의 교육기회, 교육과정, 학업성취 등의 차이”로 정의할 수 있다. 또한 개인・집단・지 역 간에 나타나는 학업성취 등 교육결과 및 교육여건, 교육내용 등의 격차 또는 교육여건 의 차이로 인하여 발생하는 교육의 양・질적 차이를 의미하는 용어로도 볼 수 있다. 이러한 ‘교육격차’는 교육 불평등과 교육 소외의 문제를 동시에 반영하고 있는 것으로서 교육 불 평등과 교육소외가 심화될수록 ‘교육격차’는 확대되는 현상이 나타난다. 따라서 ‘교육격 차’를 해소하기 위해서는 그 주된 원인이 되는 ‘교육 불평등’ 및 ‘교육 소외’를 해소할 필요 성이 요구된다. 아울러 ‘교육격차’를 “개인, 가정, 학교, 지역, 사회・경제적 요인 등으로 인 하여 개인・집단・학교・지역 간에 발생하는 교육 소외 및 교육여건 불평등 현상”으로 용어 를 정의하여 사용하는 것이 바람직하다. ‘교육격차’는 어느 한 시기에 정해진 게 아니라 평 생에 걸쳐서 나타나는 문제로 볼 수 있으나, 우선적으로 학교교육을 중심으로 하여 학생 간, 학교 간, 지역 간의 ‘교육격차’에 주안점을 두어야 한다. 이러한 ‘교육격차’의 개념 정의 에 따라 관련 법제 현황 및 문제점을 살펴보고, ‘교육격차해소법’의 필요성을 지속적으로 제기할 필요가 있다.

‘교육격차’ 해소 관련 법제 현황
우리나라 헌법 제31조 1항은 교육을 받을 권리에 대해 명시하고 있다. 이는 권리행사에 있 어서 국가로부터 방해를 받지 않고, 자신의 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리를 말한 다. 여기에는 교육을 받을 수 있도록 국가의 적극적인 배려를 요구할 수 있는 권리까지 포 함하는 개념으로 볼 수 있다. 교육을 받을 권리는 인간의 존엄과 가치를 향유하고, 정신적 기초를 형성하기 위한 전제적 기본권이며, 직업 생활을 할 수 있는 기초를 마련해 주는 기 능을 한다. 교육을 받을 권리의 핵심적 내용은 교육의 기회균등, 특히 취학의 기회균등을 보장해주는 것이다.
교육의 기회균등은 교육영역에서 평등권을 실현하는 것으로 모든 국민에게 취학의 기회 를 평등하게 보장할 것을 요구하고 있다. 이러한 취학의 기회균등이 실질적으로 보장되기 위해서는 선천・후천적 능력의 우열에 관계없이 능력에 상응한 교육을 받을 수 있도록 해 야 할 것이다. 따라서 헌법이 보장하는 교육의 기회균등, 교육받을 권리는 교육격차해소를 위한 가장 기본적인 권리로 이해할 수 있다.
교육격차해소와 관련된 학교교육 법제로는 ‘교육기본법’, ‘유아교육법’, ‘초・중등’교육법’, ‘고등교육법’ 및 ‘평생교육법’ 등이 있다. ‘교육기본법’은 모든 교육의 기본법으로서 교육에 관한 국민의 권리의무 및 국가와 지방자치단체의 책임을 정하고, 교육제도와 그 운영에 관 한 기본적인 사항을 규정하여 국민의 교육을 받을 권리를 적극적으로 실현하기 위한 법적 기반을 확보하는 데 목적을 두고 있다. ‘교육기본법’ 제4조에서 모든 국민은 성별, 종교, 신 념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별받지 아 니한다고 명시하고 있다. 또한 국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하도록 의무화하고 있다.
교육격차해소와 관련된 사회복지 법제로는 ‘사회보장기본법’, ‘영유아보육법’, ‘국민기초 생활보장법’, ‘아동복지법’, ‘장애인복지법’ 등이 있다. ‘사회보장기본법’ 제22조에서 국가 와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지・증진할 수 있도록 평생사회안 전망을 구축하도록 하고 있으며, 국가와 지방자치단체는 평생사회안전망을 구축・운영함에 있어 사회적 취약계층을 위한 공공부조를 마련하여 최저생활을 보장하도록 규정하고 있다. 또한 제23조에서 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활과 자립, 사회참 여, 자아실현 등을 지원하여 삶의 질이 향상될 수 있도록 사회서비스에 관한 시책을 마련 하도록 명시하고 있으며, 사회서비스 보장과 소득보장이 효과적이고 균형적으로 연계되도 록 하고 있다.
교육격차해소와 관련된 청소년법제로는, ‘청소년기본법’, ‘청소년보호법’, ‘청소년활동진 흥법’, ‘청소년복지지원법’, ‘청소년의 성보호에 관한 법률’ 등이 있다. ‘청소년기본법’ 제 3조에서는 청소년이 정상적인 삶을 누릴 수 있는 기본적인 여건을 조성하고 조화롭게 성 장・발달할 수 있도록 제공되는 사회적・경제적 지원을 청소년복지로 정의하고 있다. 제8조 에서 국가 및 지방자치단체는 청소년육성에 필요한 법적・제도적 장치를 마련하여 시행하 도록 책임을 명시하고 있으며, 근로청소년을 특별히 보호하고 근로가 청소년의 균형 있는 성장과 발전에 도움이 되도록 필요한 시책을 마련하고, 청소년에 대한 가정과 사회의 책임 수행에 필요한 여건을 조성하도록 규정하고 있다.
그 밖에도 교육격차해소와 관련된 법제로는 ‘북한이탈주민의 보호 및 정책지원에 관한 법률’, ‘농어촌발전특별조치법’, ‘근로기준법’ 및 ‘정신보건법’ 등이 있다.

‘교육격차’ 해소 관련 법제의 문제점

  1. 교육복지의 사각지대 발생
    사회적 소외계층으로 인식되는 대상인 노인, 아동, 장애인, 모자・부자 등에 관해서는 개별 복지법이 있으며, 청소년을 위한 청소년복지지원법도 별도로 마련되어 있다. 이러한 개별 법령에는 법 제정의 목적과 이념 그리고 관련 원칙들이 총론적으로 규정되어 있으며, 개별 법령이 각론에서 열거하지 못한 상황이 발생하더라도 총론에서 규정하고 있거나, 그 법에 내재되어 있는 이념 및 원칙을 통하여 그 상황을 규율할 수 있는 힘이 발생한다. 그러나 교 육격차해소를 위한 개별법령이 마련되어 있지 않아 특수 계층을 놓치는 경우가 있다.
  2. 교육격차 해소 관련 법령 산재 문제
    교육격차 해소와 관련된 국가와 지방자치단체의 책임이나 지원 내용이 여러 법령에 산재 되어 있다. 그래서 중첩적으로 지원되거나 인력과 예산이 낭비되는 문제가 많다.
  3. 정책 추진 관련 근거 부족
    교육격차 해소를 위한 국가 및 지방자치단체의 정책 추진에 근거를 마련하기 위해서는 관 련 법령이 있어야 하지만, 단일법이 없고 관련 근거들이 여러 법령에 흩어져 있어 적용하 는 데 어려움이 있다.. 이로 인해 교육격차 해소정책을 추진하는데 있어 일관성과 지원 정 책의 실효성도 확보하기 어려운 실정이다. 교육복지정책은 복지부와 교육부, 재경부 등 여 러 부처가 상호 협의하여 정책을 수립하여야 하며, 이를 위해서는 관련 근거가 마련되어야 만 부처 간 책임을 회피하거나 중복되는 것을 사전에 방지할 수 있을 것이다.

법제 필요성

  1. 교육취약계층 증가
    교육취약계층은 갈수록 증가하는 추세다. 취약계층에는 북한이탈주민 학생, 한부모가족 학생, 국민기초생활 수급권자 및 차상위계층 학생, 다문화가족 학생 등이 있다. 따라서 교 육격차해소법을 통하여 이러한 취약계층들의 교육기회보장, 교육 소외, 교육 불평등 해소 를 위한 법제 정비가 반드시 필요하다.
  2. 교육격차의 심화
    교육부가 2017년 2월 ‘교육격차’에 대한 국민들의 인식을 조사한 결과에 의하면, 응답자 의 93.9%가 지역・계층 간 ‘교육격차’가 크다고 답하였다. 또한 응답자의 87%가 과거에 비 하여 교육격차가 더 커졌다고 응답하였다. 이를 통하여 우리국민들은 ‘교육격차’의 정도 와 확대를 심각하게 인식하는 것을 알 수 있다. 교육격차해소를 위한 국가 및 지방자치단 체 차원의 다양한 정책들(예, ‘대학생 학자금 대출’. ‘저소득층 교육비・교육급여’, ‘기초학 력 향상 지원’, 그 외에도 ‘장애학생지원’, ‘누리과정’ 등)이 적극 지원되어야 할 것으로 보 인다.
  3. 안정적인 지원을 위한 법제 정비
    개인, 가정, 학교, 집단, 지역 간 교육격차를 해소하기 위한 정책을 마련하기에 앞서 그러 한 근거가 되는 법령과 제도를 정비하는 게 필요하다. 교육격차의 해소는 다양한 관점에서 접근해야 하며, 교육소외가 발생하지 않도록 대상이나 지원 내용을 세심하게 고려해야 한 다. 특히, 교육격차해소정책 수립에는 여러 부처와 집단의 협력과 소통이 요구됨. 교육부 뿐만 아니라 보건복지부, 인사혁신처, 농수산부, 여성가족부 등 교육 격차의 대상과 지원 내용이 방대한 만큼 다양한 이해관계가 얽혀있다. 게다가 관련 법령들도 여기저기 흩어져 있어서 중첩되거나 인력과 예산이 낭비될 수 있다. 이뿐만 아니라 독립된 법령이 없기 때 문에 사각지대가 발생하고, 이는 교육 소외로 이어질 수 있음. 따라서 교육취약계층을 안 정적이고 체계적으로 지원하고 교육격차 해소 정책의 실효성과 일관되고 지속적인 정책 추진을 위해서는 법제 정비가 중요하다. 법제 정비는 기존의 교육격차해소 관련 법령들을 개정하여 교육격차 해소를 위한 제도적 정비를 할 수도 있으나, 그보다 교육격차해소를 통 한 교육복지의 실현이라는 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 독립적인 교육격차해소법 을 제정하는 게 필요할 것이다.

‘교육격차’ 해소를 위한 시도와 그 한계
‘교육격차’ 해소를 위해 국가와 지방자치단체에서는 다양한 정책 사업들을 추진하고 있 다. ‘무상의무교육의 확대’, ‘저소득층・농어촌 교육지원’, ‘교육복지 투자우선지역지원사 업’(‘교복투사업’) 등을 시행하고 있다. 또한 교육・문화적 조건이 상대적으로 열악한 도시 저소득층 밀집지역을 선정하여, 학교를 중심으로 교육・문화・복지 수준의 제고 및 ‘교육격 차’를 해소하기 위해 다양한 사업을 상향식 의사결정 구조에 의거하여 진행하고 있다.
교육의 자율성과 공공성은 중요한 요소인데, 이를 제도적으로 조화롭게 실천하는 것은 현실적으로 매우 어렵다. 특히, 교육격차해소를 위하여 자율성과 공공성의 범위 설정은 국 가와 사회의 지향 가치, 지역의 특수성, 교육격차에 대한 기준 등에 따라 달라질 수 있다. 국가는 저소득층, 낙후지역, 장애인, 문화적 소수자 등 취약계층의 ‘교육격차’를 해소하기 위한 다양한 정책과 복지사업들을 추진하고 있다.
하지만 이와 관련된 법률규정은 미비한 상황이다. 즉, 교육격차해소를 위한 독자적인 법 률은 아직까지 마련되어 있지 않으며, ‘교육기본법’, ‘초・중등교육법’, ‘아동복지법’, ‘복지 법’, ‘유아교육법’, ‘평생교육법’, ‘사회보장기본법’, ‘청소년기본법’ 등 타 법령들에 산재되 어 있어, 유사·중복되거나 교육복지지원의 사각지대가 발생하고 있다.
이에 따라 교육격차해소를 위한 독자적인 법을 제정하기 위한 노력들이 17대 국회부터 시도되고 있다. 2005년 8월 29일 이주호의원 대표발의로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안’ 이 처음 제안되었으나 임기만료로 폐기되었다. 그 후에도 2006년 9월 이인영의원 대표발 의로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안’, 2009년 3월 임해규의원 대표발의로 ‘교육격차해소법 안’이 제안되었으나 마찬가지로 제정되지 못하였다. 이어 20대 국회에서 전재수의원 대표발의(2016년 8월 2일)로 ‘교육격차 해소를 위한 법률안(‘교육격차해소법안’)‘이 제안되었 으며 현재 계류 중에 있다.

‘교육격차’ 해소를 위한 개혁과제

교육격차해소를 위한 기존 입법안의 비판적 고찰 및 보충과제
‘교육격차’는 점차 유치원이나 저학년으로 낮아지고 있으며, 계층 간 고착화로 이어지거나 갈수록 심화되는 양상을 보이고 있다.
먼저, 제정안이 입법목적을 달성하고 있는지를 검토할 필요가 있다. 제정안은 1학생의 균등한 교육권 보장과 2교육의 균형발전을 통한 국민의 행복을 증진하는 것을 목적으로 명시하고 있다. 이러한 학생의 균등한 교육권 보장과 교육의 균형발전이라는 입법목적을 구체적으로 반영한 규정이 있는지를 비판적으로 검토할 필요가 있다.
그리고 교육격차해소 지원 대상으로 유치원이 누락된 점을 제시하고, 출발부터 교육기회 를 얻지 못하여 격차가 발생하는 비율이 증가하고 있고, 이에 교육격차해소는 유치원단계 부터 지원되어야 실효성을 높일 수 있음을 강조할 필요가 있다.
학생 간의 교육격차 해소가 미흡하다는 점을 제시하고, 제정안은 지역 간, 학교 간, 학생 간의 교육기회, 교육과정, 학업성취 등의 차이를 ‘교육격차’로 정의하고 있지만, 실제 제정 안의 내용에서는 지역 간의 교육격차해소에 집중하고 있으며, 학생 간의 교육격차해소를 위한 노력은 미흡하다는 점을 제시할 필요가 있다.
5년마다 수립하는 교육격차해소기본계획의 문제를 제시하고, 교육격차해소 기본계획은 교육부장관이 5년마다 수립하도록 명시하고 있으나, 사회, 경제적 변화에 능동적으로 대 응하고, 실태조사와 평가의 적극적인 반영을 위해 기본계획의 수립 시기가 3년으로 단축 되어야 함을 강조할 필요가 있다.
교육감의 적극적인 역할을 제시하고, 교육격차해소의 중심은 학교이고 학생이란 점을 고 려할 때, 학생들의 교육여건과 환경을 파악하는게 교육감의 업무이고, 교육감은 모든 학생 들의 교육권 보장에 대한 책임이 있으므로 당연히 교육격차해소에 대한 지방자치단체의 주체가 되어야 한다. 물론 이 과정에서 시・도지사의 상호협력하고 각종 위원회의 자문과 심의를 거치는 단계가 필요할 것이다.

‘지방의 국립대와 서울대의 공동학위제도’의 도입·시행
프랑스의 파리1대학·2대학처럼, 우리나라도 한국대학1대학·2대학 혹은 서울대1대학·2대 학 같이 국립대부터 하나로 묶어가면서 점차적으로 대학들을 양질의 교과과정 중심으로 통합해 나가자는 것이다. 이러한 대학통합네트워크 및 공동학위제도는 2012년 당시 문재 인 대통령후보의 공약이었으나, 현재 그 진행이 지지부진하게 멈추어진 상태다. 지역격차 해소와 국가균형발전에 매우 민감하던 노무현정부의 정책을 되살려서 국·공립대학을 단계 적으로 통합해 나가는 거시적인 마스터 플랜를 마련하고 이를 실천해야 할 것이다.
또한 당장 연합통합이 어렵다면, 현재 매우 열악한 국·공립대를 우선적으로 육성하는 방 향 설정 및 구체적이고 실행 가능한 방안을 제시해야 하고, 지방대학의 질적 개선에 과감 한 투자를 하여 공동학위제도의 실행을 앞당겨야 한다. 이러한 ‘교육 지방분권’의 정책적 인 시도는 진정한 지역균형발전이라는 목표의 실행을 위해 혁신도시나 기업분산정책과 비 교해도 매우 긍정적인 가능성과 높은 효과성에 도달 할 수 있을 것이다.

댓글 남기기

이메일은 공개되지 않습니다. 필수 입력창은 * 로 표시되어 있습니다

Close

부산플랜

깨어있는 시민들의 부산플랜

부산플랜

깨어있는 시민들의 부산플랜